检察建议作为人民检察院依法履行法律监督职责的重要方式，自实施以来，在全国范围内取得了显著的成效。但在这个过程中也显现出了许多问题，如刚性不强，落实力度不够，存在滥发虚发的情况。随着中国的法治现代化征程的不断加快，如何发挥检察建议的内在制度优势，为其赋予新理念、新模式，推动检察建议从“办理”向“办复”转变，成为新时代检察人的重要课题。

何谓“检察公共关系建设”？曾有学者作如此概括：“检察公共关系建设的推进主体是检察机关；对象既包括社会公众也包括相关职能部门；方式是双向沟通与信息交流，具体手段包括检务公开和监督反馈等；其目的在于更好地履行检察职能，进而提升检察机关形象与公信力。”因其“双向沟通”而非“单方面信息输出”的运作特征而适用于社会治理检察建议语境下的检察机关与被建议单位。

（一）带入社会治理检察建议质效新型视角

检察建议与传统意义上的法律监督手段有所不同，不具有强制执行效力，是一种弱强制性的法律监督方式。其运作方式不是绝对封闭的，而是具有更为明显的互动性、开放性。于是，一份高质效的检察建议不仅仅需要内容精准，更需要得到被建议单位发自内心的认同，从而在检察机关与被建议单位之间形成一种良性互动关系。可以说，内容的精准性与良性互动关系是检察建议质效提升的一体两面，缺一不可。

学界对“检察建议”与“关系”的学术文献数量呈逐年递增趋势。一些学者注意到，社会治理检察建议离不开检察机关与相关单位良性互动，特别是理性对话协商的过程，甚至将其上升到检察建议运作规律的独特性，如有观点提出“检察机关不能被动等待被建议单位的回复落实，而是应在发出检察建议书之后积极与被建议单位沟通，及时了解落实情况，为被建议单位对检察建议的落实提供指导和帮助”。综上可见，检察公共关系建设，是提升社会治理检察建议质效研究的一个重要维度。有必要将社会治理检察建议质效提升问题放在检察公共关系建设这一视角下展开分析。

（二）辨明社会治理检察建议质效提升方向

对2019-2023年全国优秀社会治理检察建议对其进行了统计分析，从数据中可以看出检察机关在制发检察建议的过程中与被建议单位之间存在着事前的协商与沟通。不同形式的协商机制往往具有不同的功能，例如，询问、座谈会等形式更有利于调查和了解客观事实，防止信息不对称；联席会议、会商、听证等形式更有利于达成一致意见。而这些通过联席会议、听证会等沟通协商机制的检察建议回复率和采纳率、履行率等数据更为良好。从这里可以看出这些协商机制采用率与社会治理检察建议质效之间存在正相关。这些社会治理检察建议背后的检察公共关系具有一个共同特征：依靠各种形式的协商机制与相关单位形成一种协同共治关系。因此，通过协商机制构建协同共治的检察公共关系是提升社会治理检察建议质效的重要方向。

（三）探寻社会治理检察建议协商制度规范基础

2019年以来，最高检多次强调要注重检察公共关系建设，提出了协商型公共关系构建概念。有关社会治理检察建议的制度规范中，亦能发现一些关于协商型检察公共关系的规范依据。例如，《人民检察院检察建议工作规定》第二十四条规定：“人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式。”

除检察权运行的制度规范层面之外，检察机关内部组织管理层面中，询问、不定期会商、联席会议、公开听证、听取意见等机制要素都带有十分鲜明的平等对话协商色彩，可见，在社会治理检察建议中加强协商型检察公共关系建设符合相关制度规范的普遍期待。

（一）良性检察公共关系需机制支撑

检察权兼具司法权和行政权属性，使得检察建议可以参与到社会治理实践中。[]但一方面，由于长期以来检察机关跟被建议单位的零沟通零协作关系，使得落实整改未能达到良好效果。得不到被建议单位的认同和执行，也打击了检察机关承办人员的热情，形成了“模糊制发、纸面执行”的风气，“效果欠缺”间接影响了检察建议自身的质量。另一方面，实践中部分检察人员在制发数量、回复率、采纳率等数据指标的错误导向下纸上谈兵，倾向于制发内容笼统、空泛等质量不高的检察建议，导致被建议单位无从落实、难以整改，挫伤了其配合整改的积极性，使得整改落实阶段更容易流于形式，“质量不足”造成“效果欠缺”。

检察人员在实践操作中更倾向于主张强化检察建议刚性约束以增强其强制力，更关心检察建议的“效”。检察机关通常采取统一规范文书格式、公开宣告送达、联合会签文件等方式，适当借助考核压力、舆论压力等外部机制，督促被建议单位积极配合落实，以增强其刚性。与检察人员不同，被建议单位则对检察建议内容的精准性有很强的依赖性，更关心检察建议的“质”。被建议单位更为关注是否属于本单位管辖范围、内容是否具有可行性，对机械性、形式化或难以具体执行的就弃之不理，最终导致监督效果难以达到检察机关的预期要求。检察机关与被建议单位基于各自的角度和立场，往往遵循各自的逻辑、相互脱节，力量分散、各自为政。

（二）引入协商机制为破局之法

1.寓“监督”于“协同治理”当中

摆脱社会治理检察建议质效提升的现实困境，需要对检察公共关系建构思路进行反思。在多元共治的社会治理体系中，检察机关与被建议单位的关系不应当被简单地理解为监督者与被监督者之间的对抗关系。相反，检察机关与被建议单位都以源头治理作为共同的目标。双方既不应是相互掣肘的恶性互动关系，也不应是相互扯皮的脱耦状态，而应当是协同共治基础上的良性互动关系。

在检察机关通过检察建议实现诉源治理的过程中，既是协同治理的过程，也是法律监督的过程。只不过，此时检察机关所依靠的法律监督手段，不是具有国家暴力色彩的强制执行力，而是法律文书的说理性和横向的协同共治关系。在这种协同方案下，通过提高检察机关社会治理能力，同时调整与其他主体的关系，形成合作互补的良性治理网络，通过良性互动关系，寓“监督”于“协同治理”当中，正是提升社会治理检察建议质效的必由之路。

协商机制以合作事项为出发点，通过沟通对话消除信息盲点，实现信息对称，以较低的治理成本推动合作治理，同时也更有利于被监督对象自觉接受法律监督意见。这种方案，能够强化检察建议社会治理效能的诸多因素耦合性，以发挥更好的整体性功效和作用，因此在多元共治的社会治理活动能发挥更好的作用。

2.引入协商机制克服现实困境

就社会治理检察建议而言，检察建议的“质”有赖于全面客观分析问题，提出具体可行的建议内容；而检察建议的“效”依赖于被建议单位的配合与回应。以协商机制来解决这些问题，需要着重把握以下三个方面：

第一，制发的精准性。听取同级行政机关的意见，以增强检察建议“对策提出者”的专业性。制发前，在调查核实工作的基础上，运用磋商、联席会议等方式，提高文书说理性、针对性和可操作性。第二，采纳的主动性。事前沟通协调的互动方式有助于建立与被建议单位的良好关系，增进社会治理共识，强化主动性、提高采纳率。第三，治理的长效性。与被建议单位建立健全信息共享、线索移送、协商配合、联席会商等机制，能够推动从过去“一纸建议”的就事论事转向长期深层的协商与合作。

协商机制应当兼顾治理与监督双重目标，既有利于治理目标的实现，又要保证法律的统一正确实施，不能贬损检察监督的严肃性。

（一）协商原则

检察主导原则，检察机关作为检察建议的制发者，更善于从被监督者的立场和角度思考问题、谋划举措，从而赢得被监督者的认同，促进和帮助被监督者更全面、更深刻理解法律、共同履行好法定职责。[]要发挥检察机关的主导作用，程序由检察机关把握，治理结果由检察机关跟踪监督。释法说理原则，将释法说理贯穿协商过程始终。努力减少利益诉求争议。公平公正公开原则，更加注重治理过程中的对话、互动与互惠，更加重视被建议单位、相关当事人、社会公众对治理过程的参与性和对治理效果的回应。

（二）协商范围与条件

协商机制本质上是一种法律监督策略，而不是对法律监督的背离。因此适用协商机制的柔性以不能减损法律监督的刚性为前提。应作分类处理，如系检察机关在办案中发现社会治理领域出新情况、暴露新问题、亟需新对策的情形，制发积极治疗型、服务型、治理型检察建议的一般应当适用协商机制；而对于有关单位不依法及时履职、不严格落实制度乃至发生违法犯罪情况等系合法性监督的不具有可协商空间的情况下则必须严格适用法律。

（三）协商主体

明确协商机制主体对检察建议的制发和后续采纳有至关重要的作用。协商机制中的主体包含检察机关、涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位，包括公告送达时需要沟通协商的人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员。涉及事项社会影响大、群众关注度高的检察建议书，协商主体还应包括同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。

（四）协商程序

程序和机制是制度建设的重要组成部分，对推动制度落地落实具有重要作用。社会治理类检察建议的制发已经实现了案件化办理。作为配套的协商机制，也可借鉴类似“办案模式”。建立信息共享、线索移送程序，传递线索信息，发现行业漏洞，完善检察建议内容。健全联席会议、协查配合程序，在落实过程中及时指导，整改反馈，达到更好的建议效果。完善跟踪落实程序，通过会商会谈的方式，对检察建议实施的效果进行反馈，全面追踪问题解决、矛盾化解，推动社会治理法治化、精细化。